加强顶层设计 创新社会治理

　　2013年是东莞新莞人积分制入户开展的第四个年头，四年来，已有2.7万新莞人通过积分制入户这个城市。今年，东莞市还将在外来人口入户政策上进一步开“绿灯”，简化程序，放宽门槛。东莞在外来人口服务管理工作上，以入户、入学、医疗等为核心，扩展深化到其他多种公共服务。

　　2012年，时任中共中央政治局常委、国务院总理温家宝到东莞新科磁电制品厂新莞人生活学习园考察时，对东莞创新新莞人服务模式给予了充分肯定。《人民日报》等中央媒体先后多次专题撰文，称“在中国的经济版图上，东莞是珠江三角洲最具活力的城市，也正率先破解流动人口的社会管理难题”，并将此誉为“广东流动人口服务”的“东莞模式”。

　　制度设计下的改革浪潮

　　2007年4月16日起，东莞外来务工人员有了新身份新称谓——“新莞人”。随后，东莞还提出了“海纳百川、厚德务实”的城市精神。但是一个城市的治理并不只是赋予外地人一个新的名字那么简单，关爱和善待的内涵与实质更需要有制度设计的内容来填实。

　　2008年11月6日，新莞人服务管理局正式挂jiaqingdingcengshe牌，这是国内地级市首个为外来人口而设的专职行政机构。此后，东莞在镇、村分别成立32个新莞人服务管理中心和626个服务管理站，建立完善市、镇、村三级管理体制。东莞的探索为其他地区提供了借鉴，截至目前，全省11个市已全部成立了流动人口服务管理协调机构，长三角等多个城市也在来莞参观学习后成立了类似的外来人口服务管理部门。

　　为此，东莞制定了《关于进一步加强新莞人服务管理工作的意见》、《关于改善新莞人居住条件的指导意见》、《东莞市积分制入户暂行办法》、《东莞市新莞人子女接受义务教育暂行办法》、《东莞市出租屋租赁管理实施细则》等18份规范性文件，形成了完善的新莞人服务管理制度体系，走上了规范化轨道。

　　2013年5月，《关于加强新莞人服务工作的实施方案》出台，这份近5000字的方案，从完善新莞人公共教育服务、公共卫生服务、公共文化体育服务、就业保障服务、生活服务、医疗保障服务、公共交通服务、积分制公共服务体系等8个方面提出了33项具体工作任务，并相应明确了责任部门，协调21个相关部门制定5年工作计划，量化各项工作任务目标。首次提出了“让新莞人更加体面劳动、幸福生活、全面融合”的目标，初步构建起新莞人享受基本公共服务的政策框架。

　　这一文件被解读为，东莞在政策制定上淡化户籍身份，力求所有在东莞耕耘奋斗的人们都能享受到相同的待遇，推动外地人入户入学住房医疗等领域与本地人同城待遇。新政的多项措施在全国具有样本意义。

　　中山大学政治与公共事务管理学院副院长岳经纶教授评价称，东莞的流动人口服务管理工作沿着“外来人口—劳动者—本地居民”的路径，理念清晰，即先是在医保养老政策上实现突破，取消户籍与非户籍人口的差别，保障新莞人作为劳动者的权益，这是核心权益；在此基础上再扩展社区服务、教育、住房等其他权利，让外来人口享受到更多市民待遇。他表示，这个路径值得国内其他城市借鉴。

　　积分制入户的改革样本

　　只有把城市公共服务覆盖到外来务工人员身上，才能使他们有真正的归属感，城乡二元化格局才会真正打破，全社会的融合才能真正实现。在具体做法上，东莞着重从新莞人最关心的入户、子女就学、医保等问题入手。

　　2010年9月，东莞积分制入户办法出台，这一办法通过量化指标衡量新莞人个体对城市贡献的大小，彰显了公平性。而且除了学历、住房等指标之外，在莞工作时间、技术职称以及参加志愿服务等内容也作为考量依据，并不仅仅以学历和收入论英雄。省内外其他城市开展积分制入户时，在框架设计及一些指标设置上都不同程度地借鉴了东莞的创新做法。

　　几年来，市政府根据东莞发展的实际，不断细化入户准则，调整和降低入户门槛，如今的新莞人积分制入户已逐渐步入正轨，共有2.7万名新莞人获得积分入户资格，积分入户人数在全省居前。他们来自各行各业，既有一线技工，也有高级工程师，优化了东莞的人才结构。

　　今年东莞市还将在入户政策上进一步简化程序，放宽门槛。去年底公布的入户文件征求意见稿中提出，将人才入户统一为条件准入和积分制入户两种条件。在条件准入方面，将范围扩大到在莞经商人员，同时新增四类就业人群；在积分制入户方面，门槛由原来的130分降低到100分，同时加分项分值大幅提升、扣分项分值大幅降低，并压缩资料审核时间和审批环节，联合各部门优化受理、审批手段。

　　2012年以来，东莞市连续3年把“增加新莞人子女积分制入学公办学位供给”作为市政府十件实事之一，积极安排新莞人子女在公办学校和民办学校就读，出台新莞人随迁子女异地中考政策，以及企业人才子女入学政策。2013年，全市为新莞人子女提供了2.25万个积分学位，比上年增加11.3%。至2013年底，在东莞市义务教育阶段学校就读的新莞人子女约68万人，占义务教育阶段在校生总数的79.1%；其中，在公办学校就读的新莞人子女15.5万人，占公办学校在校生人数的50%。

　　而当地政府给外来务工人员更大的政策红利则是全民医保新政策。在东莞，不管是外来打工者、农民、机关干部，都公正公平地用一个医保制度来覆盖，采取统一缴费、统一待遇，实现了真正意义上的医保全民平等，破除了外来务工人员与本地居民之间的利益分配不均衡，开创了全国改革之先河。截至目前，在623万东莞医保参保人中，有近500万是外来务工人员，占了参保人数的80%。

　　2012年9月1日起，东莞开始了新莞人在校子女参加医保的试点。非莞户籍且在试点学校注册，或具有学籍在校（园）生（儿）、父母任一方在东莞就业且连续参加东莞医保1年以上，满足上述条件的新莞人子女就可以参保，参保费可享政府财政补贴，医保待遇也与本地居民一样。

　　发动全社会共同参与

　　党的十八届三中全会强调，要“创新社会治理体制、改进社会治理方式”。“治理”强调发动社会力量，比如社会组织、公民参与社会治理。东莞流动人口服务管理创新工作也紧紧围绕这一思路，重视激发基层活力，让公众共同参与，扩大社会力量对社会治理和公共服务领域的参与度。

　　近年来，东莞各级政府开始出资向社会组织购买服务，将非户籍人员的服务纳入其中，使其充分享受关怀和帮助，避免被边缘化。目前，已经先在清溪、厚街、石排、横沥、莞城8个镇街开展社工服务试点工作，由这些镇街新莞人服务管理中心协助各社工机构为新莞人开展多方面的服务。

　　政府通过整合社工和志愿者两方面资源，开展助残、帮困、救助、心理疏导等关爱新莞人活动。2013年，全市建立企业（学校）服务基地（站）18个、新莞人工作室16个、新莞人之家11个，开展新莞人子女教育辅导1749场次，开展小组（社区）活动1171场次等。

　　由东莞市横沥隔坑社区服务中心、东莞市普惠社会工作服务中心等机构实施的“新候鸟计划”就是这项改革的样本。该计划由政府、企业、公益组织、市民多方联动，成立社区服务点，由专业社工为新莞人子女提供课业辅导、兴趣培训以及心理疏导。首个社区服务点成立2年多来，仅隔坑社区服务中心的四三零学堂的服务数量就超过了20万人次；寒暑假、周末活动兴趣班的服务数量则约达7万人次。江门、珠海、佛山、中山等省内多个城市也引入了这一品牌和服务内容，不少当地的流动人口子女因此受益。

　　改革成效的检验还是要回到新莞人的切身体验上来。去年，国家统计局东莞调查队关于外来务工群体生活、工作、学习等方面内容的调查报告出炉。报告显示，由于新莞人服务管理工作的深耕，新莞人在东莞生活的幸福感正达到历史最高。

　　“这种幸福感来自于近年来收入的提高、同城待遇的实现，更为重要的还在于这种覆盖外地人与本地人的公共服务所给予人的社会公平感。感受到的尊严、自由、活力，还有对未来生活可以眺望的希望、梦想、理想，这就是一种幸福。”东莞首位农民工省人大代表、诗人郑小琼这样说。她曾经也是东莞工厂里一名流水线生产工，在东莞打工数年，现就职于广州《作品》杂志。撰文：郭文君

　　外来人口服务管理模式·释题

　　党的十八届三中全会强调，要创新社会治理体制、改进社会治理方式。作为全国流动人口和出租屋最多的城市之一，近年来，东莞加强顶层设计，创新社会治理方式，推出在全国率先设立专门机构服务管理外来人口（新莞人），建立完善积分入户入学制度，吸引社会组织参与服务管理新莞人等一系列新政，推动公共服务均等化改革。

　　如今，东莞的公共服务向着更深更广的领域推进。东莞市委书记、市人大常委会主任徐建华强调，要改进社会治理方式，完善社区管理机制，建立新莞人社会融合机制，完善积分入户入学制度，逐步推动基本公共服务均等化，努力争创全省创新社会管理引领区。