上海市黄浦区：以党建引领业委会规范化建设

　　内容提要：党的十九大报告指出，要“坚持和加强党的全面领导”“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。 随着社区治理的深入推进，业主委员会作为社区治理的重要主体和平台，在社区建设、社会发展中发挥出日益重要的作用。加强业委会规范化建设一直是社区治理的痛点和难点，也是推进国家治理体系和治理能力现代化面临的一个基础性课题。近年来，上海市黄浦区半淞园路街道党工委充分发挥基层党组织作用，坚持党组织对业委会的“政治引领、组织引领、能力引领、机制引领”，探索出了一条“坚持党建引领、业主有序参与、依法依规依约”的新模式，推动破解小区治理难题，巩固了党的执政基础，激发了基层治理活力，为城市社区治理提供了可复制、可推广、可借鉴的经验。

　　一、起因与背景

　　业主委员会是上世纪90年代以来随着住房市场化进程的推进而出现的新生事物，已日渐成为城市社区自治管理的重要组织力量。半淞园路街道是上海市黄浦区中心城区典型的居住型社区，现有住宅物业小区97个, 已建业委会93个，业委会组建率达96%。在推进社区治理过程中，小区物业矛盾长期处于高发期。业主结构复杂、矛盾诉求多样，小区乱停车、高空抛物、不文明养宠物等一系列问题长期得不到有效化解。业委会作为社区群众自治组织，存在组织不健全、缺乏履职基本业务能力等“不作为”现象；利用职权挪用、侵吞业主共有收益等“乱作为”现象，影响其功能的正常发挥，无法有效推动小区矛盾纠纷的解决。而且物权的绝对权利主义特性又扼杀了社区的公共活力，居民参与社区自治的积极性不高。

　　半淞园路街道党工委坚持问题导向，以加强党建引领业委会规范化建设为切入口，大胆探索创新，有效推动解决小区治理中的一系列难题。2018年，在上海市委创新社会治理加强基层建设推进大会上，街道党工委作专题交流发言，得到了市委书记李强同志的肯定。市委副书记尹弘同志也到街道实地调研指导。《中国社区报》《解放日报》《文汇报》《新民晚报》、上海电视台等各媒体进行了专题报道。《住户守则》还被评为“2017中国（上海）社会治理创新实践十大案例”。

　　二、做法和经过

　　（一）组建班子，强化党组织在业委会建设中的政治引领

　　1、在业委会组建筹备阶段坚持“三个纳入”。街道党工委编撰了《业主委员会换届改选工作流程指南》，同时将小区业委会组建和换届工作纳入基层党建工作的重点内容，由社区党建办、自治办、管理办共同负责推进；纳入居民区党建重要内容，注重发挥居民区党总支的领导核心作用，全程领导业委会换届选举；纳入自治家园建设重点议题，依法理顺居民区党总支政治领导、居委会自治管理、业委会依法运作、物业公司专业服务之间的关系，努力构建物业小区民主议事、和谐相处的良好氛围。

　　2、在业委会换届选举阶段把好“三个环节”。即把好换届改选小组组建环节，严格依法办事、依规操作；把好候选人推荐环节，由居民区党组织把好人选关，积极推进业委会与居民区党组织、居委会成员的交叉任职，鼓励、支持小区的党员骨干积极参加业委会选举，选出品能兼优的业委会成员。目前，半淞园路街道业委会成员党员占比近50%；把好换届选举投票环节，确保公告公示、选票发放、开票计票等操作规范、公开透明。

　　3、在业委会日常运作阶段做到“三个关注”。街道党工委制定了《业委会规范运作工作指南》并做到“三个关注”。居民区党组织关注广大业主对业委会工作的总体评价，收集群众对业委会建设的意见建议，并及时向业委会反馈；关注业委会运行面临的困难和问题，对了解的困难，依托社区自治共治和党建联建平台及时帮助解决，对发现的问题，及时会同相关部门迅速处置；关注业委会与物业服务企业之间的分歧矛盾，分析产生问题的原因，通过搭建沟通协商平台，及时干预调解，促进业委会与物业公司和谐共处。

　　（二）创新载体，确保党组织在业委会规范运作中的组织引领

　　1、理顺工作网络，完善住宅小区综合治理构架。居民区党总支负责指导业委会的组建，并加强对业委会的组织引领，在居民区建立了“1+3”的住宅小区综合治理构架。“1”即居民区党总支牵头召集居民区综合治理联席会议作为议事决策层。“3”即党的工作小组、业委会主任联谊会、物业经理联谊会三个平台，三者既独立运转、各司其职，又相互支撑、协同配合。

　　2、鼓励居民区“两委”委员与业委会成员交叉任职。街道党工委积极探索推进“双向进入、交叉任职”工作模式。一方面，鼓励属地的总支（支部）委员和居委会委员在日常工作中发挥特长，积极参与小区自治等工作，在业主群众中树立良好的口碑。同时，以业委会换届为契机，推荐“两委”委员经法定程序担任业委会主任或委员。另一方面，支持专业能力强、素质高的适龄业委会主任、委员进入“两委”委员队伍。这些小区治理的行家里手不仅通过发挥自身优势为党建引领社区治理提供智力支撑，也努力搭建起党组织与业主群众沟通联系的“连心桥”。目前，街道“交叉任职”委员共有49名。

　　3、探索党建新载体，组建业委会党的工作小组。街道党工委探索组建了“内生式”和“派驻式”两种模式党的工作小组。“内生式”即依托业委会成员中的党员组成的党的工作小组；“派驻式”即居民区党总支遴选有公信力、号召力、热心参与社区事务的党员，组成党的工作小组派驻到各业委会，目前已建47个，占业委会总数的51.1%。“派驻式”党的工作小组成员作为脱离于业委会的“第三者”，在不干预业委会依法依规行使职权的前提下，为小区业委会工作提出意见或建议。党的工作小组成为基层党组织监督、指导业委会工作的重要载体；成为基层党组织整合社区资源，全力支撑小区业委会建设的重要渠道；成为基层党组织与业委会、小区业主三方之间沟通协调的重要平台。

　　（三）搭建平台，促进党组织在推动业委会自治中的能力引领

　　1、在居民区层面，建立业委会主任联谊会。2013年，耀江居民区率先试点成立联谊会，每月组织业委会主任们开展学习讨论，拓宽思路，增强能力，先后破解了车辆乱停放、物业费上调等诸多小区治理难题。目前，街道22个居民区通过独立建或片区联建形式已建立了11个业委会主任联谊会，实现了全覆盖。

　　2、在街道层面，成立了业委会联合会。2017年5月，街道业委会联合会成立。目前，共有会员单位80个，下设11个居民区分会（理事单位），由理事会负责日常工作。业委会联合会定期组织会员进行学习交流，邀请法律专家开展专题培训,还特邀区有关部门就相关问题进行答疑解感。通过学习、交流与讨论,拓宽了业委会工作思路,增强了业委会工作能力，搭建起街道层面业委会“共商自治之策、共探管理之经、共求法治之路”的平台。

　　3、吸纳多元力量参与，加强业委会专业支撑。街道积极构建多元参与机制，于2016年培育了专业社会组织“半淞园治理家园服务站”，开展业委会培训，协助做好业委会组建换届、矛盾处置、物业成本测算等专业事务。2017年，服务站共调解矛盾47件次，调解成功率达85%，并在多个小区的消防、监控等改造工程中帮助业委会把好价格关和质量关，助推业委会规范化运作。建立由行政、法律、物业、社区治理等各领域专家组成的业委会顾问团，为业委会提供政策法规咨询，帮助解决疑难杂症。

　　（四）健全法制，推进党组织在业委会依法依规运作中的机制引领

　　1、开展业委会法治评估。街道党工委探索以“法治评估”的方式加强对业委会的指导监督，推动业委会规范运作的水平。2017年街道制定了包括6大规范、36条标准的业委会法治评估体系，既涵盖法律法规、规范性文件对业委会履职的要求，又结合实际运作中易发问题，明确指标，并委托治理家园服务站实施评估，邀请律师、业委会联合会理事等对业委会进行全面体检，为每一个业委会出具“法治建议书”。评估完成后，综合评估结果，优化业委会的培训指导。

　　2、开展业委会星级评选。在开展业委会法治评估的基础上，街道组织年度“三、四、五星级”业委会评选，并设立业委会项目引导资金，星级业委会以项目形式申请，同类项目星级较高的业委会扶持资金比例相应提高，以此激励业委会规范运行。2018年街道出资70万元作为引导资金，星级业委会积极向街道申报资金扶持，实施“治家类”“安家类”“靓家类”“和家类”项目。星级评比后，有的业委会已将公共收益转入专项维修资金账户，一些日常制度不完善的业委会主动向五星级业委会学习，星级评选效果初步显现。

　　3、推进依规依约自治。街道党工委积极推动居民区通过基层协商，制定“居规民约”，开展自治。2017年，在法律顾问帮助下，耀江居民区针对小区治理多发问题，制定了《住户守则》，对宠物饲养、房屋出租、车辆行驶与停放等八个方面的问题进行了约定。该守则以社区治理为指向，以私法自治为原则，合理界定了适用对象，具有清晰的问题意识，不仅解决了住户（业主）、业主委员会、物业服务企业不关注或不易理解和掌握较分散的法律法规的问题，而且以公约化的守则提供了简单易懂、适用明确、使用便捷、惩处有据的住户行为指南。目前，街道层面正在实施“治理家园《住户守则》＋”行动，在适用问题的全面性上、在法律依据的有效性上、在措施落地的操作性上“做加法”，升级为《半淞园社区住户守则》，在整个街道进一步推广落地。

　　三、成效与启示

　　（一）加强了党的领导，巩固了党的执政基础

　　党的十九大报告中强调，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”只有加强党对业委会建设的领导，才能确保业主自治既生气勃勃，又井然有序。半淞园路街道党工委在业委会规范化建设中，积极推进业委会与居民区党总支、居委会成员的交叉任职，派驻“业委会党的工作小组”，将党的组织向业委会有效延伸，向基层群众延伸，从而实现了业委会党的组织全覆盖，进一步发挥了党在业委会日常工作中的引领作用，巩固了党的执政基础。

　　（二）提升了群众获得感，激发了基层自治活力

　　深化社区治理，其根本宗旨还是为了解决群众关心的社区热点、难点问题，让社区群众拥有更多的获得感。党的十九大报告指出，“要形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更有持续”。半淞园路街道党工委牢牢抓住业委会建设这个小区管理的“牛鼻子”，基于居民区党总支引领、居委会主导下搭建“业委会主任联谊会”平台、组建业委会联合会等，通过各类组织联动化，使业委会真正成为广大业主利益的真实代表，监督物业管理公司服务好广大业主。在业委会中开展“法治评估”“星级评选”，通过设立“引导资金”不断增强业主自我管理能力，激发了基层自治活力。2018年街道有30个业委会实施了48个和居民利益切身相关的项目，不仅推动解决了小区治理停车难、高空抛物、宠物扰民等系列难题，小区的环境也更加整洁有序，居民的生活品质进一步提高，受到了群众好评，促进形成共建共治共享的社区治理新格局。

　　（三）筑牢了基层法治根基，促进了小区依法依规治理

　　法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，是社会治理的基础性保障，也是社区自治能否成功的关键所在。半淞园路街道党工委在业委会规范化建设中，建立包括行政、法律等各领域专家组成的顾问团，针对换届改选、小区管理规约、业主大会议事规则等重大事项寻求专业法律咨询帮助,在法律顾问帮助下制定出台的《住户守则》成为居民广泛认可的“小区宪法”，开展业委会法治工作评估等探索，促进法治政府与法治社会的一体化建设，既是提高社会治理法治化水平的有效举措，也是推进法治政府建设精细化、规范化有益探索。

　　重要启示：在业委会规范化建设工作实践中，半淞园路街道党工委认真贯彻落实党的十九大精神，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，协调调动各方参与到社区建设中来，推动解决小区治理难题，最重要启示是做好“三个坚持”：一是坚持党的领导，充分发挥基层党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范带头作用，弘扬正气，加强了对业委会的政治引领、组织引领、能力引领、机制引领；二是坚持激发基层自治活力。党的领导与人民当家做主是有机统一的，在社区治理过程中，要刚柔相济、主动作为，通过搭平台、立项目等各种途径，创新方式，给予业委会有力的支撑引导，有效激发了基层自治活力；三是坚持“四治”融合、久久为功，以党建引领，坚持“自治、共治、德治、法治”一体的社区治理工作法，聚焦群众生活重点和难点，持之以恒地推动业委会发挥社区治理主体的作用。

　　原标题：以党建引领业委会规范化建设，破解社区治理难题